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回眸改革開放40年我國地方立法發展變遷
瀏覽次數:838 來源:法制網 作者:朱寧寧 發布時間:2018-11-16  字體:[ ]

  編者按

  地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分,是國家立法的重要補充。賦予地方立法權,與改革開放相伴而生,是我國立法體制中的重大發展。

  改革開放以來,地方立法為建設中國特色社會主義法治國家、推進國家治理體系和治理能力現代化,發揮了重要的作用。圍繞著“立什么、怎么立”,地方立法向國家立法看齊,與時代同步伐,與改革同頻率,與實踐同發展,不斷積累行之有效的工作經驗,為如期形成和不斷發展完善中國特色社會主義法律體系作出重要貢獻,為推進國家治理體系和治理能力現代化發揮重要作用。

  今年是改革開放40周年,本報特推出報道回顧和梳理40年來我國地方立法工作的發展歷程,以饗讀者。

 

  “立善法于天下,則天下治;立善法于一國,則一國治。”回顧改革開放40年的偉大歷程,我國地方立法在實踐中探索,在探索中創新,在創新中發展,始終與改革開放相伴,與經濟發展、社會轉型同行,與國家民主法制發展進程同步。地方立法既是改革開放的重要成果,也是改革開放的制度保障。

  伴隨地方立法權逐步擴大、立法體制不斷完善,地方立法成為推進地方經濟社會發展和民主法治建設的重要方式。在這個過程中,有的法規因帶有濃厚的時代印記已經不再具有效力,也有的法規隨著經濟社會發展的變化幾經修改完善煥發出新的生機。但不可否認的是,這些標注著各自年輪的法規,都在各自的時代,對解決轄區范圍內存在的問題、促進當地經濟社會發展發揮了積極的促進作用。

  “回看改革開放40年,可以說,地方立法經歷了一個從步履蹣跚學步到蹄疾步穩前行、從注重外在體例到注重內涵質量、從關注權力運行到注重權利保障的發展完善過程。”全國人大常委會法制工作委員會研究室副巡視員劉運龍說,圍繞著“立什么”“怎么立”,地方立法實現了“六個轉變”,即實現了從無計劃到有規劃的轉變,實現了從相互攀比照抄到突出本地特色的轉變,實現了從片面追求速度到不斷提高質量的轉變,實現了體例結構從“大而全”到“小而精”的轉變,實現了從方便政府管理到約束公權、保障私權的轉變,實現了從“閉門立法”到“開門立法”的轉變。

  從無到有

  地方立法權與改革開放相伴而生

  地方正式享有立法權,緣于改革開放對立法工作提出的新要求。賦予地方立法權,是我國立法體制的重大發展,是加強地方政權建設的重要舉措。總的來說,我國地方立法經歷了一個從無到有、主體從少到多的發展過程。

  1979年7月1日,五屆全國人大二次會議通過了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,規定縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會,省、自治區、直轄市人大及其常委會可以制定和頒布地方性法規。這標志著我國首次以法律形式賦予地方立法權。

  1982年,五屆全國人大五次會議對地方組織法作出修改,規定省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大常委會,可以擬訂本市需要的地方性法規草案,提請省、自治區的人大常委會審議制定。1986年,地方組織法再次修改,規定這些地方在不同上位法相抵觸的前提下,可以直接制定地方性法規,報省、自治區人大常委會批準后施行。

  1988年、1997年,全國人大先后作出關于設立海南省的決定和關于批準設立重慶直轄市的決定,兩個地方相應獲得省級地方立法權。

  1988年、1992年、1994年和1996年,全國人大又先后四次分別授權海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市人大及其常委會根據經濟特區的具體情況和實際需要制定法規,在經濟特區實施。

  2000年,九屆全國人大三次會議審議通過了立法法,進一步賦予經濟特區所在地的市以及較大的市制定地方性法規權。至此,我國的地方立法主體增加為31個省、自治區、直轄市和49個較大的市。

  黨的十八大以來,為更好發揮中央和地方兩個積極性,以習近平同志為核心的黨中央對進一步完善我國立法體制作了深入思考和推進。黨的十八屆三中全會提出,逐步增加有地方立法權的較大的市的數量,十八屆四中全會進一步要求明確地方立法權限和范圍,依法賦予所有設區的市地方立法權。為貫徹落實黨中央的重大決策部署,2015年,十二屆全國人大三次會議修改立法法,賦予所有設區的市地方立法權,同時賦予30個自治州和廣東省東莞市、中山市、三沙市以及甘肅省嘉峪關市4個不設區的地級市人大及其常委會相應的地方性法規制定權。

  2018年,十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案,增加規定了設區的市的立法權,為設區的市立法工作提供了憲法依據。至此,我國地方立法主體增加到354個,包括31個省、自治區、直轄市,289個設區的市,30個自治州,4個不設區的地級市。截至2018年3月底,新賦予地方立法權的274個設區的市(自治州)中已有273個經其所在的省(自治區)確定可以開始行使地方立法權。其中,249個設區的市(自治州)已經制定地方性法規,經省(自治區)人大常委會批準的地方性法規達621件。

  可以看出,改革開放40年,是我國立法體制調整最深刻、影響最深遠的歷史時期。我國立法主體從全國人大及其常委會、國務院擴大到31個省(區、市),又從49個較大的市擴大到240個設區的市、30個自治州、4個不設區的地級市。

  “立法主體范圍的逐步擴大,激發了地方深化改革、擴大開放、推動發展的動力。地方立法不僅推動了地方經濟社會健康有序發展,而且在立法方面進行了積極探索,積累了好的經驗,為國家立法提供了有益借鑒,為推動形成和完善中國特色社會主義法律體系作出重要貢獻,也大大加強和改進了地方人大工作,為堅持和完善人民代表大會制度注入了新的活力。”劉運龍說。

  飽滿成形

  地方立法為改革發展保駕護航

  1979年11月29日,新疆維吾爾自治區五屆人大常委會第二次會議通過《關于加強邊境管理區安全保衛工作的通告》等三部決定、決議,這成為改革開放以來,我國最先制定的地方性法規。

  從那時起,截至2018年8月底,我國現行有效的地方性法規達12000多件。有立法權的地方人大及其常委會堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則,以立法促改革、促發展、促創新,取得了多方面的重要成效:

  ——保證憲法、法律、行政法規在本行政區域有效執行。各地圍繞黨和國家工作大局,結合本地區的實際情況,積極開展實施性立法,使國家法律法規的規定能夠更有針對性地解決本地問題,更具可執行性和可操作性。

  ——引領當地改革和經濟社會發展。各地根據經濟社會發展需要,對由國家統一立法難以調整的本地方事務,積極開展創制性立法,充分發揮立法對當地改革和經濟社會發展的引領和推動作用,為地方實現依法治理提供了法制保障。

  ——為國家立法積累經驗。各地依照法定權限,對國家尚未立法的事項,積極開展先行先試立法,充分發揮地方立法“試驗田”的作用,為國家立法積累了經驗。

  ——形成較為完備的立法工作體制機制。各地在長期的地方立法工作實踐中,不斷探索完善立法工作體制機制,取得明顯成效。

  ——建立起一支立法工作隊伍。各地注重加強立法工作機構建設,積極采取有效措施,不斷提高立法工作隊伍的正規化、專業化、職業化水平,形成了一支政治堅定、業務精通、作風過硬、務實高效的立法工作隊伍,為各地人大常委會行使好立法權、提高立法質量發揮了積極作用。

  “可以說,我國地方立法工作的廣泛開展就是在改革開放之后。地方立法整體的發展方向更加規范、更加理性、更加合法,在整個地方社會、政治、經濟、文化發展等方面發揮了重大作用。”廈門大學法學院院長、立法學研究中心主任、中國立法學研究會副會長宋方青分析指出,一方面,地方立法彌補了國家立法的不足,另一方面,地方立法還解決了一些地方問題。

  “整體來看,全面推進依法治國是自上而下的。黨中央的很多重大戰略部署,都需要地方去落實推進。因此,地方立法在我國法治進程中十分重要。地方立法是我國法制建設中重要的環節,只有通過自下而上的推進才能形成一種合力。”宋方青說。

  突出重點

  地方立法新時代肩負新使命

  40年來,地方立法先行性立法、試驗性立法、補充性立法、實施性立法,為改革開放在各地的推進和發展起到了重要的支持作用。改革開放的先行先試,很多探索和試驗都是從地方開始,然后形成可復制可推廣的經驗,進而在全國推開,改革開放方得以深化發展。因此,在改革開放進程中,地方立法對地方先行先試的支持和保障,起到了不可替代的作用。

  進入新時代,改革開放已經逐漸進入深水區。繼續發揮中央和地方立法對改革開放再出發再創輝煌的積極作用,是新命題和新要求。地方立法究竟該立什么,無疑是謀劃和推進地方立法工作首先要考慮的問題。

  “回顧過去的成績以及經驗,我們可以從中提煉出一條具有共識性的經驗,那就是改革開放的順利推進及取得的成績,地方立法的引領、保障作用功不可沒。”華東師范大學立法與法治戰略研究中心主任、教授陳俊指出,在改革開放再出發的新時期,更加需要立法繼續為改革開放保駕護航,繼續發揮中央和地方立法對改革開放再出發的積極引領、保障等作用,以回應新時代提出新挑戰和新要求。

  陳俊認為,在新的改革開放歷史時期,十分需要發揮地方立法對改革開放的引領和推動作用。就當前和今后我國地方立法的重點領域而言,需要各個地方因地制宜地結合各地的改革開放戰略布局積極作出探索,走出適合自身的發展道路。他同時強調說,只要是能夠反映和滿足當地改革開放再出發和繼續發展的需求,有助于解決或促進解決當地改革發展中的一些急需問題,就是找準了地方立法的重點領域。“在這些領域,地方立法就需要有所為、有所推進。”

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